歐盟擴張與投票權制度：從一致同意到合格多數決的改革難題

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科技產業資訊室(iKnow) - 洪綺臨發表於 2025年10月23日

圖、歐盟擴張與投票權制度：從一致同意到合格多數決的改革難題

歐盟目前擁有 27 個成員國，並有烏克蘭、摩爾多瓦、波士尼亞與黑山等10國正在推進入盟程序。然而，制度層面的限制，特別是一致同意原則（unanimity principle），使得多國經歷了漫長的等待，有的甚至一等就是十年。俄烏戰爭與地緣政治競爭的加劇，尤其是在俄羅斯總統普丁提出擴張議程這樣的背景下，歐盟將擴大成員版圖視為保障歐洲安全與繁榮的重要策略，投票制度的改革也正成為歐盟的核心議題。

一致同意與否決權：效率與主權的拉鋸
在歐盟理事會（Council of the EU）與歐洲理事會（European Council）中，多數關鍵政策仍需全體成員一致同意。這表示任何一國都可透過否決權（veto power）阻止決議通過。該原則最初設計的宗旨是保護各國主權與政治敏感度，特別是在外交、安全與稅務領域。然而，實務上，這一制度經常造成決策遲滯與政策僵局。近年來，匈牙利數次運用否決權阻擋對烏克蘭軍援、對俄制裁及外交聲明，使「一致同意」的弊端再次成為歐盟內部的焦點。

合格多數決（QMV）：提升決策效率的替代機制
為了避免單一國家癱瘓集體決策，歐盟自《里斯本條約》（Lisbon Treaty）以來，多數領域已採用合格多數決（Qualified Majority Voting, QMV）。在此制度下，一項提案若要通過，必須獲得至少 55% 成員國（目前為 27 國中的 15 國）同意，且這些國家的人口總和需達歐盟總人口的 65% 以上。當提案並非由歐盟委員會或外交高級代表提出時，門檻提高至 72% 成員國。此機制目前已適用於約 80% 的歐盟立法，包括內部市場、環境與消費者保護等領域。
然而，涉及安全、防務、稅收與條約修正的議題仍維持一致同意。這意味著，只要有一國反對，整體決策便無法推進。隨著擴張後成員數可能增加至 30 國以上，維持一致同意的運作模式恐使歐盟陷入更深層的決策僵化。

「彈性會員制」構想：無完整投票權的過渡方案
近日POLITICO 報導指出，歐盟內部正討論一種「彈性會員制」模式作為擴張過程的折衷方案。其構想為部分新成員可先行加入單一市場與部分歐盟政策框架，但在理事會層級暫不擁有完整投票權或否決權。此舉旨在避免新成員立即獲得完全的制度影響力，同時不必立即修改歐盟基本條約。
支持者認為，這將允許烏克蘭等候選國在制度改革完成前先融入歐洲經濟與法律體系，並確保歐盟維持決策效率。北歐、波羅的海與中歐國家多持此立場。反對者，如法國與匈牙利，則主張該制度可能造成「雙層歐盟」（two-tier EU），削弱新會員的平等地位。更關鍵的是，若要正式採行此模式或修改投票規則，依現行條約仍需全體成員一致同意，形成結構性矛盾。

從一致同意到QMV的改革辯論
歐盟近年多次討論是否應將外交與稅務等敏感領域納入合格多數決，以減少個別國家的阻礙。歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）與多位資深外交官均表示，若不改革投票制度，未來的擴張將難以執行。德國與比利時等國支持在部分外交政策中試行QMV，而法國與奧地利則主張應維持一致同意，以防歐盟喪失戰略自主權。
制度改革的另一難點在於條約修改程序。《歐盟條約》第 48 條規定，任何涉及投票規則的修訂本身即須全體成員同意。換言之，推動取消否決權的前提，仍需所有擁有否決權的國家同意。這種「自我封閉式」結構，正是目前歐盟決策改革的最大瓶頸。

展望：在擴張與民主間尋找平衡
歐盟的投票制度改革不僅是技術問題，更關乎聯盟未來的政治定位。若維持一致同意原則，歐盟將繼續確保各國主權，但風險是行動遲緩、易被個別成員挾持；若全面採用合格多數決，決策效率將提升，但部分國家可能感到權限被稀釋。
彈性會員制與QMV改革的討論，代表歐盟在地緣政治壓力下尋求制度創新。無論最終採取何種形式，未來的歐盟勢必設法朝「效率與包容並存」的方向調整，在維持民主合法性的同時，確保其在全球舞台上的決策能力不被削弱。（1458字；圖1）

參考資料：
New EU members could join without full voting rights. POLITICO. 2025/10/20.
Participate, interact and vote in the European Union. European Commission.
Regulation (Eu) 2024/900 Of The European Parliament And Of The Council. 2024/3/13.
Democracy and electoral right. European Commission.
EU enlargement. European Commission.
Qualified majority. European Council Council of the European Union.
Unanimity, EUR-Lex. European Union.

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